國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見

國發(fā)[2014]71號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是政府管理的重要手段。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）要求，現(xiàn)就改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度提出如下意見。

　　一、改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

　　1994年實(shí)行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，有力促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，推動了國家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的貫徹落實(shí)，保障和改善了民生，支持了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。但與建立現(xiàn)代財政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項目種類多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化；專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。對上述問題，有必要通過深化改革和完善制度，盡快加以解決。

　　二、總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想。

　　全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署和新修訂的預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，圍繞建立現(xiàn)代財政制度，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

　?。ǘ┗驹瓌t。

　　加強(qiáng)頂層設(shè)計，做好分步實(shí)施。堅持問題導(dǎo)向，借鑒國際經(jīng)驗，注重頂層設(shè)計，使轉(zhuǎn)移支付制度與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接，增強(qiáng)改革的整體性和系統(tǒng)性；同時充分考慮實(shí)際情況，逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，先行解決緊迫問題和有關(guān)方面認(rèn)識比較一致的問題。

　　合理劃分事權(quán)，明確支出責(zé)任。合理劃分中央事權(quán)、中央地方共同事權(quán)和地方事權(quán)，強(qiáng)化中央在國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場等領(lǐng)域的職責(zé)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　清理整合規(guī)范，增強(qiáng)統(tǒng)籌能力。在完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度的同時，著力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目和資金規(guī)模，增強(qiáng)地方財政的統(tǒng)籌能力。

　　市場調(diào)節(jié)為主，促進(jìn)公平競爭。妥善處理政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專項，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項原則上不得新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。

　　規(guī)范資金管理，提高資金效率。既要嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付資金管理，規(guī)范分配使用，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，做到公平、公開、公正；又要加快資金撥付，避免大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，注重提高資金使用效率。

　　三、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

　　合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。屬于中央事權(quán)的，由中央全額承擔(dān)支出責(zé)任，原則上應(yīng)通過中央本級支出安排，由中央直接實(shí)施；隨著中央委托事權(quán)和支出責(zé)任的上收，應(yīng)提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，相應(yīng)減少委托地方實(shí)施的專項轉(zhuǎn)移支付。屬于中央地方共同事權(quán)的，由中央和地方共同分擔(dān)支出責(zé)任，中央分擔(dān)部分通過專項轉(zhuǎn)移支付委托地方實(shí)施。屬于地方事權(quán)的，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持，少量的引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類事務(wù)通過專項轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。

　　四、完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度

　　（一）清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項目轉(zhuǎn)列專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充并輔以少量體制結(jié)算補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。

　?。ǘ┙⒁话阈赞D(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計算方法編制?？茖W(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測算因素、權(quán)重，充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況，真實(shí)反映各地的支出成本差異，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。規(guī)范老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立激勵約束機(jī)制，采取適當(dāng)獎懲等方式，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　五、從嚴(yán)控制專項轉(zhuǎn)移支付

　?。ㄒ唬┣謇碚蠈ｍ椶D(zhuǎn)移支付。清理整合要充分考慮公共服務(wù)提供的有效性、受益范圍的外部性、信息獲取的及時性和便利性，以及地方自主性、積極性等因素。取消專項轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實(shí)施的項目。屬于中央委托事權(quán)的項目，可由中央直接實(shí)施的，原則上調(diào)整列入中央本級支出。屬于地方事權(quán)的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項目，以及少量的中央委托事權(quán)項目及引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類項目，要建立健全定期評估和退出機(jī)制，對其中目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專項數(shù)量。

　?。ǘ┲鸩礁淖円允斩ㄖｍ椆芾磙k法。結(jié)合稅費(fèi)制度改革，完善相關(guān)法律法規(guī)，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等?？顚Ｓ玫囊?guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)。

　　（三）嚴(yán)格控制新設(shè)專項。專項轉(zhuǎn)移支付項目應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立。新設(shè)立的專項應(yīng)有明確的政策依據(jù)、政策目標(biāo)、資金需求、資金用途、主管部門和職責(zé)分工。

　?。ㄋ模┮?guī)范專項資金管理辦法。做到每一個專項轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進(jìn)行整合歸并，不得變相增設(shè)專項。資金管理辦法要明確政策目標(biāo)、部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項目申報指南的，應(yīng)在資金管理辦法中進(jìn)行明確。補(bǔ)助對象應(yīng)按照政策目標(biāo)設(shè)定，并按政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、個人、企業(yè)等進(jìn)行分類，便于監(jiān)督檢查和績效評價。

　　六、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付分配和使用

　　（一）規(guī)范資金分配。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項目編制。嚴(yán)格資金分配主體，明確部門職責(zé)，社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等非行政機(jī)關(guān)不得負(fù)責(zé)資金分配。專項轉(zhuǎn)移支付可以采取項目法或因素法進(jìn)行分配。對用于國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項目，主要采取項目法分配，實(shí)施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規(guī)范項目申報流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，完善監(jiān)督制衡機(jī)制。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項目，主要采取因素法分配，選取客觀因素，確定合理權(quán)重，按照科學(xué)規(guī)范的分配公式切塊下達(dá)省級財政，并指導(dǎo)其制定資金管理辦法實(shí)施細(xì)則，按規(guī)定層層分解下達(dá)到補(bǔ)助對象，做到既要調(diào)動地方積極性，又要保證項目順利實(shí)施。對關(guān)系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導(dǎo)、社會組織評價、群眾參與的分配機(jī)制。

　?。ǘ┤∠胤劫Y金配套要求。除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外，中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。由中央和地方共同承擔(dān)的事項，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)或比例。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地財政狀況，同一專項對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔(dān)比例，但不同專項對同一地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。

　　（三）嚴(yán)格資金使用。除中央委托事項外，專項轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及樓堂館所等國務(wù)院明令禁止的相關(guān)項目建設(shè)。加強(qiáng)對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎懲機(jī)制，重點(diǎn)解決資金管理“最后一公里”問題。

　　七、逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付

　　（一）取消部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?。凡屬“小、散、亂”，效用不明顯以及市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項應(yīng)堅決取消；對因價格改革、宏觀調(diào)控等而配套出臺的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?，?yīng)明確執(zhí)行期限，并在后期逐步退出，到期取消。

　?。ǘ┭芯坑枚愂諆?yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?。加?qiáng)競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椗c稅收優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào)，可以通過稅收優(yōu)惠政策取得類似或更好政策效果的，應(yīng)盡量采用稅收優(yōu)惠政策，相應(yīng)取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?。稅收?yōu)惠政策應(yīng)由專門稅收法律法規(guī)或國務(wù)院規(guī)定。

　?。ㄈ┨剿鲗?shí)行基金管理等市場化運(yùn)作模式。對保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棧瑧?yīng)控制資金規(guī)模，突出保障重點(diǎn)，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用?；鹂梢圆扇≈醒胫苯釉O(shè)立的方式，也可以采取中央安排專項轉(zhuǎn)移支付支持地方設(shè)立的方式；可以新設(shè)基金，也可以扶持已有的對市場有重大影響的基金?；鹬饕扇?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等模式?；鹪O(shè)立應(yīng)報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，應(yīng)有章程、目標(biāo)、期限及指定投資領(lǐng)域，委托市場化運(yùn)作的專業(yè)團(tuán)隊管理，重在引導(dǎo)、培育和發(fā)展市場，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?；饝?yīng)設(shè)定規(guī)模上限，達(dá)到上限時，根據(jù)政策評估決定是否進(jìn)一步增資。少數(shù)不適合實(shí)行基金管理模式的，也應(yīng)在事前明確補(bǔ)助機(jī)制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)、保險保費(fèi)補(bǔ)貼、擔(dān)保補(bǔ)貼等補(bǔ)助方式，防止出現(xiàn)補(bǔ)助機(jī)制模糊、難以落實(shí)或套取補(bǔ)助資金等問題。

　　八、強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理

　?。ㄒ唬┘皶r下達(dá)預(yù)算。加強(qiáng)與地方預(yù)算管理的銜接，中央應(yīng)當(dāng)將對地方的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達(dá)地方，地方應(yīng)當(dāng)將其編入本級預(yù)算。除據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項目可以分期下達(dá)預(yù)算或者先預(yù)付后結(jié)算外，中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付在全國人大批準(zhǔn)預(yù)算后30日內(nèi)下達(dá)，專項轉(zhuǎn)移支付在90日內(nèi)下達(dá)。省級政府接到中央轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)在30日內(nèi)正式下達(dá)到本行政區(qū)域縣級以上各級政府。中央下達(dá)的財政轉(zhuǎn)移支付必須納入地方政府預(yù)算管理，按規(guī)定向同級人大或其常委會報告。

　?。ǘ┩七M(jìn)信息公開。中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排及執(zhí)行情況在全國人大批準(zhǔn)后20日內(nèi)由財政部向社會公開，并對重要事項作出說明。主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等。

　?。ㄈ┳龊每冃гu價。完善轉(zhuǎn)移支付績效評價制度，科學(xué)設(shè)置績效評價機(jī)制，合理確定績效目標(biāo)，有效開展績效評價，提高績效評價結(jié)果的可信度，并將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合。逐步創(chuàng)造條件向社會公開績效評價結(jié)果。

　　（四）加強(qiáng)政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。政府性基金預(yù)算安排支出的項目，一般公共預(yù)算可不再安排或減少安排。政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算同時安排的專項轉(zhuǎn)移支付，在具體管理中應(yīng)作為一個專項，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實(shí)行統(tǒng)一的資金分配方式。

　?。ㄎ澹⒁话阈赞D(zhuǎn)移支付納入重點(diǎn)支出統(tǒng)計范圍。大幅度增加一般性轉(zhuǎn)移支付后，中央財政對相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的直接投入相應(yīng)減少。由于中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付最終形成地方財政支出，為滿足統(tǒng)計需要，可將其按地方財政支出情況分解為對相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入。

　　九、調(diào)整優(yōu)化中央基建投資專項

　　在保持中央基建投資合理規(guī)模的基礎(chǔ)上，劃清中央基建投資專項和其他財政專項轉(zhuǎn)移支付的邊界，合理劃定主管部門職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化中央基建投資專項支出結(jié)構(gòu)。逐步退出競爭性領(lǐng)域投入，對確需保留的投資專項，調(diào)整優(yōu)化安排方向，探索采取基金管理等市場化運(yùn)作模式，規(guī)范投資安排管理；規(guī)范安排對地方基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資補(bǔ)助，逐步減少對地方的小、散投資補(bǔ)助；逐步加大屬于中央事權(quán)的項目投資，主要用于國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項目。

　　十、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度

　　省以下各級政府要比照中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，改革和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。與省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)，優(yōu)化各級政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。對上級政府下達(dá)的一般性轉(zhuǎn)移支付，下級政府應(yīng)采取有效措施，確保統(tǒng)籌用于相關(guān)重點(diǎn)支出；對上級政府下達(dá)的專項轉(zhuǎn)移支付，下級政府可在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結(jié)合本級安排的相關(guān)專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。

　　十一、加快轉(zhuǎn)移支付立法和制度建設(shè)

　　為增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性，為改革提供法律保障，需要加快轉(zhuǎn)移支付立法，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時推動上升為法律。相關(guān)文件中涉及轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照本意見進(jìn)行修改完善。

　　十二、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

　　改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度是財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強(qiáng)，利益調(diào)整大。各地區(qū)、各部門要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保相關(guān)改革工作順利推進(jìn)。要提高認(rèn)識，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來。要加強(qiáng)溝通，凝聚各方共識，形成改革合力。要周密部署，加強(qiáng)督查，抓好落實(shí)，對違反預(yù)算法等法律法規(guī)規(guī)定的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。

　　各地區(qū)、各部門要根據(jù)本意見要求，結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際調(diào)整完善管理體制，健全相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，制定完善配套措施，主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)，積極研究解決工作中遇到的新情況、新問題。財政部要會同有關(guān)部門和地區(qū)及時總結(jié)經(jīng)驗，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，推動本意見確定的各項政策措施貫徹落實(shí)，重大事項及時向國務(wù)院報告。

                                  　　國務(wù)院

　                                                                                                         　2014年12月27日　

《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》

政策解讀

　　近日,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（以下簡稱《意見》），針對中央和地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足，明確了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)、基本原則和主要措施。為使大家更好地了解有關(guān)政策，推動轉(zhuǎn)移支付制度改革和完善工作順利進(jìn)行，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)同志就相關(guān)問題進(jìn)行了解讀。

　　1.目前中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的主要構(gòu)成和規(guī)模。

　　目前中央對地方轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。

　　一般性轉(zhuǎn)移支付，是指上級政府對有財力缺口的下級政府，按照規(guī)范的辦法給予的補(bǔ)助。一般性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，由下級政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排使用。在一般性轉(zhuǎn)移支付的具體構(gòu)成中，均衡性轉(zhuǎn)移支付是主體，主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出的差額及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模等客觀因素，按統(tǒng)一公式計算分配。除均衡性轉(zhuǎn)移支付外，一般性轉(zhuǎn)移支付還包括基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金和低保轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付等多項轉(zhuǎn)移支付，這些轉(zhuǎn)移支付主要用于解決地方政府基本公共服務(wù)方面的問題，并且按因素分配，具有一般性轉(zhuǎn)移支付特征。

　　2013年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為24525.61億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的57.1%。2014年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算27217.87億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的58.2%。

　　專項轉(zhuǎn)移支付，是指上級政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，給予下級政府的資金補(bǔ)助，由下級政府按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。專項轉(zhuǎn)移支付主要根據(jù)黨中央、國務(wù)院確定的政策，重點(diǎn)用于農(nóng)林水、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域。2013年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為18438.22億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的42.9%。2014年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為19569.22億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的41.8%。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施以來發(fā)揮了什么作用。

　　1994年實(shí)行分稅制財政管理體制以來，中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，逐步建立了符合市場經(jīng)濟(jì)要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，增強(qiáng)了中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層財政保障能力，促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，有效推動了中央相關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，有力支持了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等社會民生事業(yè)的發(fā)展。以促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為例，在中央轉(zhuǎn)移支付之前，2014年東部、中部、西部地區(qū)一般公共預(yù)算收入占比為54：25：21；通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)施再分配后，東部、中部、西部地區(qū)一般公共預(yù)算支出占比為39：31：30。再以推動中央相關(guān)政策措施貫徹落實(shí)為例，為推動建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助，極大激發(fā)了城鄉(xiāng)居民參加社會養(yǎng)老保險的熱情，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參?？?cè)藬?shù)連年高速增長，至2013年末參?？?cè)藬?shù)達(dá)49750萬人。此外，教育領(lǐng)域的學(xué)生營養(yǎng)餐計劃、義務(wù)教育免學(xué)費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造等也都是在中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金的支持下強(qiáng)力推進(jìn)的。

　　3.改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的必要性。

　　近年來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理取得了不小的成效。但與建立現(xiàn)代財政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項目種類多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化；專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。轉(zhuǎn)移支付存在的上述問題，不僅不利于財政資金使用效益的提高，影響財政的可持續(xù)發(fā)展，而且不利于市場機(jī)制的正常運(yùn)行，影響政府職能的履行，有必要加快研究解決。

　　4.近年來財政部在加強(qiáng)中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理上采取了哪些措施。

　　按照黨的十八大和十八屆三中全會精神，中央財政堅持以問題為導(dǎo)向，注重頂層設(shè)計，分步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，主要采取了以下措施：

　　（1）完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制。近年來，中央財政在收入增長乏力的情況下，繼續(xù)加大對地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度，一般性轉(zhuǎn)移支付占比由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。不斷完善均衡性轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，研究建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）從嚴(yán)控制專項轉(zhuǎn)移支付項目。一方面，嚴(yán)格控制新設(shè)專項。原則上不再新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，確因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要新設(shè)立的專項，要求有明確的政策依據(jù)和政策目標(biāo)，并報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。另一方面，清理整合已有的專項轉(zhuǎn)移支付項目。2013年下半年以來，中央財政積極清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，壓減了一批專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放了一批專項轉(zhuǎn)移支付項目的審批權(quán)。在安排2014年預(yù)算時，將專項轉(zhuǎn)移支付項目由2013年的220個壓減到150個左右，完成了政府工作報告提出的2014年減少1/3專項轉(zhuǎn)移支付項目的目標(biāo)。

　?。?SPAN lang=EN-US>3）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理。加強(qiáng)中央與地方預(yù)算管理的銜接，提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，并督促地方及時列入年度預(yù)算。明確轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的期限，加快轉(zhuǎn)移支付下達(dá)進(jìn)度。推進(jìn)信息公開，主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目和管理辦法。做好績效評價，科學(xué)設(shè)置績效評價機(jī)制，合理確定績效目標(biāo)，有效開展績效評價，提高績效評價結(jié)果的可信度，探索將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合。

　　（4）推進(jìn)地方整合專項資金。經(jīng)國務(wù)院同意，財政部印發(fā)了《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》，將中央下達(dá)黑龍江省的77項涉農(nóng)專項資金納入整合范圍，允許黑龍江省對納入整合范圍的涉農(nóng)資金，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧開發(fā)三大類資金內(nèi)部，根據(jù)任務(wù)需求，適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用。

　?。?SPAN lang=EN-US>5）推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付依法管理。在新修訂的預(yù)算法中補(bǔ)充了轉(zhuǎn)移支付管理的諸多內(nèi)容，如規(guī)定“國家實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”，“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”，“上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。但是，按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項除外”等。在《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）中，也對優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)作了規(guī)定。

　　5.改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體思路是什么。

　　《意見》明確提出，改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署和新修訂的預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，圍繞建立現(xiàn)代財政制度，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)遵循五項基本原則：一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計，做好分步實(shí)施。二是要合理劃分事權(quán)，明確支出責(zé)任。三是要清理整合規(guī)范，增強(qiáng)統(tǒng)籌能力。四是要市場調(diào)節(jié)為主，促進(jìn)公平競爭。使市場在資源配置中起決定性作用,逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專項，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項原則上不得新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付。五是要規(guī)范資金管理，提高資金效率。

　　6.我國轉(zhuǎn)移支付制度為何要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主。

　　一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付具有不同的特點(diǎn)：一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢，有利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排財政支出和落實(shí)管理責(zé)任；專項轉(zhuǎn)移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，且便于監(jiān)督檢查。完善轉(zhuǎn)移支付制度，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)置、保持合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各自的作用。從國際上看，兩者比例關(guān)系如何搭配，并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是與各國的基本國情相適應(yīng)。如，美國聯(lián)邦對州的補(bǔ)助全部以專項撥款和分類補(bǔ)助的方式下達(dá)，日本中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付（地方交付稅）占轉(zhuǎn)移支付總額的50%以上。

　　我國人口多、地域廣，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，地方事務(wù)復(fù)雜多樣，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)繁重。同時，中央政府支出規(guī)模相對較小，大部分支出在地方實(shí)現(xiàn)?；谶@一基本國情，《意見》明確我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。

　　7.完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度都有哪些具體措施。

　　《意見》明確提出，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度要從三個方面入手：一是要清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項目轉(zhuǎn)列專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充并輔以少量體制結(jié)算補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。二是要建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。三是要加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計算方法編制?？茖W(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測算因素、權(quán)重，充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況，真實(shí)反映各地的支出成本差異，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。規(guī)范老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立激勵約束機(jī)制，采取適當(dāng)獎懲等方式，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　8.如何控制專項轉(zhuǎn)移支付項目的增加?

　　主要可概括為三個方面的措施，即清理整合已有專項、嚴(yán)格控制新設(shè)專項、杜絕變相增設(shè)專項。一是清理整合已有專項。取消專項轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實(shí)施的項目以及市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項。逐步取消因價格改革、宏觀調(diào)控等而配套出臺的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椧约芭盼圪M(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等因以收定支設(shè)立的專項；研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?。屬于中央委托事?quán)的項目，可由中央直接實(shí)施的，原則上調(diào)整列入中央本級支出。屬于地方事權(quán)的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項目，以及少量的中央委托項目及引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類項目，要建立健全定期評估和退出機(jī)制，對其中目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專項數(shù)量。二是嚴(yán)格控制新設(shè)專項。專項轉(zhuǎn)移支付項目應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立。新設(shè)立的專項應(yīng)有明確的政策依據(jù)、政策目標(biāo)、資金需求、資金用途、主管部門和職責(zé)分工。三是杜絕變相增設(shè)專項。做到每一個專項轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個資金管理辦法，明確政策目標(biāo)、部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求，避免“大項套小項”，變相增設(shè)專項。

　　9.如何規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配使用。

　　一是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配主體。明確部門職責(zé)，社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等非行政機(jī)關(guān)不得負(fù)責(zé)資金分配。對關(guān)系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導(dǎo)、社會組織評價、群眾參與的分配機(jī)制。二是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配方法。專項轉(zhuǎn)移支付可以采取項目法或因素法進(jìn)行分配。項目法分配應(yīng)實(shí)施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規(guī)范項目申報流程，發(fā)揮專業(yè)組織和專家的作用，完善監(jiān)督制衡機(jī)制。因素法分配應(yīng)選取客觀因素，確定合理權(quán)重，按照科學(xué)規(guī)范的分配公式切塊下達(dá)省級財政，并指導(dǎo)其制定資金管理辦法實(shí)施細(xì)則，按規(guī)定層層分解下達(dá)到補(bǔ)助對象。三是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配要求。明確除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外，中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。由中央和地方共同承擔(dān)的事項，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)或比例。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地財政狀況，同一專項對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔(dān)比例，但不同專項對同一地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。四是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的使用。除中央委托事項外，專項轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及樓堂館所等國務(wù)院明令禁止的相關(guān)項目建設(shè)。

　　10.如何解決轉(zhuǎn)移支付資金管理“最后一公里”問題。

　　當(dāng)前不少轉(zhuǎn)移支付項目，特別是涉及民生的轉(zhuǎn)移支付項目，出發(fā)點(diǎn)是好的，政策目標(biāo)也是明確的，但由于信息不對稱等因素影響，基層政府在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致虛報冒領(lǐng)、擠占挪用等問題時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，損害了黨和政府的威信和形象。針對這些問題，《意見》提出了幾個方面的解決措施：一是要求主動向社會公開一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目、規(guī)模、管理辦法和分配結(jié)果等，主動接受社會監(jiān)督。二是加強(qiáng)對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎懲機(jī)制。三是完善轉(zhuǎn)移支付績效評價制度，提高績效評價結(jié)果的可信度，并將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，逐步創(chuàng)造條件向社會公開績效評價結(jié)果。四是對上級政府下達(dá)的專項轉(zhuǎn)移支付，允許下級政府可在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結(jié)合本級安排的相關(guān)專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。

　　11.《意見》是否適用于中央基建投資專項。

　　中央基建投資專項是中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分，《意見》的有關(guān)規(guī)定和要求均適用于中央基建投資專項。同時，針對中央基金投資專項的特點(diǎn)，《意見》專門提出了三點(diǎn)完善措施：一是要逐步退出競爭性領(lǐng)域投入，對確需保留的投資專項，調(diào)整優(yōu)化安排方向，探索采取基金管理等市場化運(yùn)作模式，規(guī)范投資安排管理。二是要規(guī)范安排對地方基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資補(bǔ)助，逐步減少對地方的小、散投資補(bǔ)助。三是要逐步加大屬于中央事權(quán)的項目投資，主要用于國家重大工程、跨地區(qū)跨流域的投資項目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項目。